新聞深度分析簡訊第25期
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中華民國八十六年四月二十五日
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中東和平舉步維艱
國立政治大學國際關係研究所中心副研究員
吳釗燮
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近年有關中東地區新聞中，最受矚目的，是以色列與其阿拉伯鄰邦之間的和平與衝突。一九九三年以、巴之間達成自治協議之後，舉世慶祝中東全面和平開啟新頁。但是三年半之後，世人才開始瞭解，以、阿之間的各項爭議糾葛不清，還要面對來自雙方極端份子的蓄意破壞。中東地區脆弱的和平進程，就在舉步維艱之中緩慢前行。
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希伯倫撤軍
一九九六年底至一九九七年初中東地區最受國際注視的新聞焦點，是約旦河西岸希伯倫市的撤軍問題。依照一九九三年以、巴自治協議，以色列應於自治議會選舉之日起，自佔領區的人口集中地區撤出軍隊，讓巴勒斯坦人展開各項自治活動。巴勒斯坦自治議會選舉已於一九九六年一月舉行，但其後的以色列國會大選之中，利庫黨（Likud）領袖納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）嚴詞抨擊前勞工黨（Labor Party）的謀和行動，誓言停止與阿拉伯國家的和平談判，阻止巴勒斯坦的自治繼續推動，絕不放棄佔領區的主權，絕不放棄耶路撒冷與戈蘭高地，並且還要在佔領區擴建移民屯墾區等。這些保守的強硬主張雖然使得整個國際社會感到相當緊張，但是在實施民主制度的以色列，卻受到保守人士的喝采，並且在大選之中以些微的差距擊敗主張和平談判的培瑞茲（Shimon Perez）。自此，以、巴自治協議便籠罩在陰影之中，以、巴衝突也蓄勢待發。
在納坦雅胡就任總理之後，便表明不承認一九九三年以、巴自治協定中自西岸希伯倫市（Hebron）撤軍的時間表，解除了前政府在屯墾區 禁建的命令，秘密下令在耶路撒冷古城的地下，重新開放一些存在兩千年之久的地道，並在阿拉伯人區開挖一個地道出口。一連串事件之後，終於導致佔領區爆發自一九九三年抗爭風潮（Intifada）結束之後的最嚴重流血衝突，以色列軍隊與巴勒斯坦警察相互開火，造成雙方近百人傷亡。面臨大選的美國柯林頓總統，為避免國外事件影響選情，積極介入以、巴之間的爭端，迫使雙方坐上談判桌，並派遣特使羅斯（Dennis Ross）全程參與以、巴的談判，針對希伯倫市及西岸各地撤軍的時間表加以協商。一九九七年一月十五日雙方終於達成各項協議，解除了最新一回合的危機。
然而希伯倫撤軍協議達成，並不表示以、巴之間從此就可高枕無憂。相反的，這個撤軍協議，只解決一個本來不應該存在的問題，其他還有許多更為複雜尖銳的爭議，有待以、巴雙方進一步的談判。而在嘗試分析這些爭議性問題之前，或許歷史的回顧可以讓我們對以、巴之間的糾紛有一個較為完整的瞭解。
以、阿糾紛之起因
猶太人於西元前一千年左右，在掃羅王、大衛王、所羅門王的經營之下，在地中海東岸的巴勒斯坦地區，建立一個以耶和華神為信仰的帝國，並且在耶路撒冷建築聖殿，作為其宗教活動的中心。但是其後猶太帝國遭亞述人、巴比倫人、希臘人、波斯人相繼入侵，被不同的民族所統治。西元前六十年左右，羅馬帝國全盛時期也佔領了整個地中海東岸地區，經過一百廿多年的統治，猶太人起而反抗。歷經七十餘年的紛擾之後，羅馬帝國派兵大肆鎮壓，焚毀耶路撒冷城，將多數的猶太人放逐至歐洲各處，成為帝國公民的奴隸。在這紛爭擾攘的期間，耶穌基督誕生於巴勒斯坦的伯利恒，創立基督教，其後基督教發揚光大，向西傳播，成為東羅馬帝國的國教。
到了西元七世紀，阿拉伯半島上的默罕莫德創立伊斯蘭教，在其子孫向外擴張之下，慢慢建立了一個橫跨歐亞非的大帝國。但是由於基督教與回教之間的誤解，並且為了耶路撒冷主權的爭奪，發生了十字軍東征的事 件。其後鄂圖曼土耳其帝國興起，控制了原隸屬於阿拉伯帝國的廣大地區。但在西方列強逐漸壯盛並向外擴張時，鄂圖曼帝國的疆土便淪為各帝國的殖民地、保護區或勢力範圍。直到一次世界大戰前後，各阿拉伯國家才 漸漸自西方帝國主義者的手中獨立。
近代以、阿兩個民族之間的糾紛，起源於第一次世界大戰之前的猶太復國主義運動（Zionism）。散居歐州各地，並飽受歧視迫害之苦的猶太人，在一些知名猶太領袖的號召之下，向巴勒斯坦地區移民。德國納粹黨上台之後，對中歐地區猶太人無情殘殺，使得移民潮達到空前盛況，並引發世居巴勒斯坦地區的阿拉伯人的恐慌，也導致兩個民族之間的不斷衝突。一九四八年以色列建國之後，雙方也隨即爆發第一次大戰。
由這個簡單的歷史回顧，我們可以瞭解，巴勒斯坦地區在歷史上屬於那一個民族並不能遽下定論，因為有太多個民族在這個地方建立國家，實行有效管轄。但是我們可以確定的，是在西元七世紀之後，以回教信仰為主的阿拉伯人便移入這個地區，並且世居至今。猶太人僅以曾經擁有這個地方，並且以聖經許諾為理由，便認為這個地方應屬於猶太人，是相當牽強的說法。但無論如何，以色列在一九四八年獨立建國之後，也已經在巴勒斯坦形成佔有與管轄的既成事實。
一九四八年之後，阿拉伯人頗覺羞愧，無法打敗一個剛成立的小國家，也無法保有祖先所遺留下來的土地，因此一直希望以武力方式取回失土。但事與願違，在一九五六、一九六七、一九七三年的幾次戰爭之中，阿拉伯國家不但無法打敗以色列的軍隊，反而喪失了西奈半島、加薩走廊、約旦河西岸和戈蘭高地等廣大領土，更造成近百萬巴勒斯坦難民流落在各地。
在武力無法解決問題的情況之下，部份阿拉伯領袖便考慮以談判的方式取回失地。一九七八年的大衛營協定，讓埃及順利取回西奈半島，也讓以、埃之間達成和平。然而其他阿拉伯國家不願跟進，且以國立場轉趨強硬的結果，使得大衛營協定的成就非常有限。一九九三年的以、巴協議對巴勒斯坦人的自治權加以保障，但是其餘的爭議性問題，如難民重新安置、屯墾區的未來、耶路撒冷的地位、巴勒斯坦最終地位等，都還有待繼續雙方溝通協商。
難民安置與屯墾移民
目前巴勒斯坦難民總數約有一百萬人，分散在黎巴嫩、約旦、西岸與加薩走廊的簡陋難民營之中，過著窮困無助的生活。這些難民不但引起國際人道的關切，絕望困境的生活也成為恐怖極端分子的溫床，甚至引起鄰國的內政問題。以約旦來說，其國內本來就有超過半數屬於巴勒斯坦人，胡笙國王的統治基礎並非穩固，若再加上為數廿萬以上的難民，已使得巴勒斯坦人成為這個小國的多數。一九六七年中東戰爭以後，巴勒斯坦解放組織在約旦不願受到胡笙國王的節制，終於爆發一九七Ｏ年的內戰。再以黎巴嫩為例，這個人口僅有三百萬的小國，自獨立之後勉強維持各宗教派系之間的人口平衡，但是多數信仰回教的五十萬巴勒斯坦難民，已經造成黎國派系嚴重失衡，一九七Ｏ年約旦將巴勒斯坦解放組織驅逐至黎巴嫩之後，更在一九七五年引發該國內戰。
巴勒斯坦難民問題現在並無任何解決方案，絕大多數難民在逃離家園之後，其原擁有的土地、田產、房舍悉遭以色列人佔領，經過這麼多年之後，以色列人絕不可能放棄已經擁有的財產，讓巴勒斯坦難民返回家園。而且要讓這麼多難民在巴勒斯坦自治開始之後全數返家定居，財政捉襟見肘的巴勒斯坦當局，也毫無負擔的能力。
相對於流落在外的巴勒斯坦難民來說，在移民至以色列佔領區屯墾的猶太人，也構成另一個困擾。自一九六七年戰爭之後，不斷加入屯墾行列的猶太人，已經達到廿萬人以上。而屯墾區的開發，通常都在佔領區中最富庶或最具戰略地位之處，這對於企盼建立主權的巴勒斯坦人來說，是一件很難容忍的事。在巴勒斯坦人逐步展開自治之後，屯墾區是否可以維持或應予撤除，巴勒斯坦當局是否有權管轄，屯墾區對外交通是否可以暢通等，都成為棘手的問題。前勞工黨政府在一九九二年獲得大選勝利並參與和平談判之後，即發布凍結令，強力抑制屯墾區的成長，讓阿拉伯人感受到善意，和平進展也相當順利。但是在一九九六年利庫黨上台之後，立即宣布屯墾區解凍，房舍與各種基礎建設大張旗鼓的進行，其企圖相當明顯，是希望在未來的以、巴談判之中，以事實佔有的方式，創造對以色列更加有利的條件。這種作法，甚至引起相當親以的柯林頓政府以前所未見的強烈字眼表達對以色列政府的不滿，然而以色列的行動並沒有因此停止。
耶路撒冷地位
在以、阿兩個民族之間領土爭議的中心點，就是耶路撒冷的地位。巴勒斯坦地區是早期猶太教的發源地，耶路撒冷是猶太教最久遠、最神聖的信仰中心，也是所有流落在歐洲各處的猶太人所心繫之地。緊鄰耶穌出生地的耶路撒冷，也是基督教的發源地，也當然被基督教視為極具崇高地位的聖地。而回教在阿拉伯半島興起之後，便傳遍中東各地，傳說中默罕莫德即在耶路撒冷升天，耶城也被全球回教徒視為第三大聖城。此外，另有許多信奉東正教的亞美尼亞人為了逃避俄國人與土耳其人的迫害，遷徙至耶路撒冷定居，成為該市的主要居民之一。因為各種政治與宗教的理由，耶路撒冷在歷史上引發了許多次戰爭，但是沒有改變的事實，是耶路撒冷城一直都為三大一神教信徒所居住著，也一直都是三大教的聖地。今日的耶路撒冷，仍然分為猶太教區、回教區、基督教區與亞美尼亞區，每年都吸引無數全球各地的教徒前來朝聖。
耶路撒冷在阿拉伯人心目中具有特殊宗教與歷史的地位，因此在一九六七年六日戰爭以色列加已佔領並兼併，且遷都該城的作法，引起阿拉伯人的憤怒，並且在各種機會力爭耶路撒冷的特殊國際地位，以作為未來巴勒斯坦建國之後的首都。但是對猶太人而言，定都耶路撒冷已經是一個無法改變的事實，因此在與巴勒斯坦當局的談判中，將很難有一個讓雙方都感到滿意的結局。或許將部份耶路撒冷作為國際自由市，讓各宗教信徒自由進出，並且讓巴勒斯坦當局在回教區擁有部份管轄權，是一個可能的妥協辦法。
一九九六年以色列利庫黨新政府上台之後，不斷在阿拉伯人居住的區域之外建立新的屯墾區，並且一再重新劃定耶路撒冷的市界，使得阿拉伯人在阿拉伯區逐漸淪為少數。這種作法雖然一直受到國際上的強烈譴責，但是任何譴責卻都無法改變以色列政府的作法。以色列政府在二月底宣布於回教區之外的哈爾賀馬（Har Homa）興建新的猶太屯墾區，又掀起了一波沒有實際作用的抗議與譴責。以色列新政府所作的這些，除了滿足屯墾區居民之外，只是讓耶路撒冷問題更加複雜化，更難解決，也更加激化雙方對立與敵視。
巴勒斯坦獨立建國與安全安排
巴勒斯坦人長期以來奮鬥的目標，是在巴勒斯坦地區建立一個擁有排他性管轄權的國家，但這與希望獲得佔領區主權的利庫黨信念相抵觸，並造成多數以色列對國防安全的擔憂。一九九三年能夠達成奧斯陸自治協議，是因為以、巴雙方暫時擱置各種具有爭議性的問題，僅概括性的決定談判時間表。在以色列逐步自佔領區撤軍之後，無可避免的要針對巴勒斯坦最終地位加以談判。雖然一些以國政府領袖表示巴勒斯坦建國可能是一件無法避免的事，但目前在利庫黨主政之下，已明白拒絕這種可能性，使得巴勒斯坦人獨立建國之路倍加艱辛。
以色列在各種和平談判之中最感到擔憂的，是如何維持其國家的安全，不受任何阿拉伯國家的威脅。巴勒斯坦一旦獨立建國，並可擁有本身的軍隊武力，等於是以色列又多了一個潛在敵人。因此未來巴勒斯坦人能否建立自己的國家，和以色列的國防安全能否受到保障，其實是一體的兩面。一個可能的折衷方案，是以色列自西岸的佔領區撤軍之後，巴勒斯坦與約旦合併為一聯邦，其抽象主權屬於不具侵略性的約旦王國，由其負責監督以、巴雙方的和平，巴勒斯坦除了維持治安的警察之外，不建立屬於本身的軍事武力。雖然一九八七年底佔領區爆發抗爭風潮之後，約旦已經宣布放棄西案的主權，然而以、約在一九九四年所達成華盛頓和平宣言之中，以色列表明尊重約旦王國對耶路撒冷聖地的特殊歷史地位，這讓約旦在巴勒斯坦最終地位的談判之中，得以扮演更積極的角色。
來自兩個極端的挑戰
巴勒斯坦逐步展開自治之後，一直不斷受到來自以、阿雙方極端主義者的挑戰。一九八七年抗爭風潮發生之後，一些巴勒斯坦人組成哈瑪斯和回教聖戰組織兩個團體，扮演非常重要的領導角色，獲得佔領區許多人支持。他們不斷進行恐怖活動，殺害以色列軍警與以及和佔領軍合作的巴勒斯坦人。他們在一九九六年以色列大選期間，掀起一波血腥暴力事件，使以色列民眾普遍感到恐懼。
另外，隸屬黎巴嫩回教什葉派的真主黨，在伊朗回教革命政府的支持之下，不斷進行對以色列北疆的騷擾行動。在一九九六年大選之時，真主黨也配合哈瑪斯與回教聖戰組織的行動，對以北展開火箭攻擊。前總理培瑞茲為了向以色列人民表達對國防安全的承諾，下令對真主黨據點展開報 復性的攻擊。然而在軍事行動中，卻誤傷許多黎巴嫩平民，這使得原本受到國內阿拉伯人支持的培瑞茲，在大選之中要面臨阿拉伯人拒絕投票的惡運。
在以色列方面，最極端的猶太人以在屯墾區居民及宗教人士為主。他們在意識形態上希望建立一個大以色列國，恢復早期猶太帝國的光榮歷史。他們以歷史名辭稱呼佔領區，以踏足古猶太帝國統治的各地作為對舊約聖經許諾的堅定信仰，毫不避諱對阿拉伯人的種族主義主張，更不避諱要以移民方式在人口上形成對阿拉伯人的優勢，以便後日兼併這些地區。更棘手的問題，是屯墾區居民有權公開攜帶槍械，並且在必要時開槍自衛。在自治協議簽訂後，曾發生多起屯墾區居民攻擊阿拉伯人的事件，其中最震驚國際的，是一九九四年二月廿五日一名猶太醫生格斯汀（Baruch Goldstein）持機槍對希伯倫清真寺內禮拜民眾掃射的事件。格斯汀雖被以色列軍隊擊斃，但西岸屯墾者卻把他當英雄烈士般的崇拜。
在政治上，極端主義猶太人與屯墾區居民支持信念一致的利庫黨，不願在談判中對阿拉伯作任何讓步。他們對於勞工黨和巴勒斯坦達成奧斯陸協議感到不滿，並且尋找機會扭轉和平進程。讓世人記憶猶新的，是在一九九五年十一月一個為和平祈禱的晚會中，前總理拉賓遭到來自屯墾區的極端分子殺害。在舉世震愕與悼念偉人殞落聲中，屯墾區居民卻在慶祝一個新時代的來臨。顯而易見的，如果來自兩個極端的勢力沒有受到節制，以、阿和平並沒有任何保障可言。
和平展望
在複雜多變的中東地區，美國所扮演的角色極為重要。美國不但是以色列最重要的軍事盟友，也是以色列最重要的經濟來源，對以色列的政策有超乎任何國家的影響力。然而由於猶太遊說團體在美國政界善用資源，使得近代美國政府在道德與現實中難以找到一個平衡點。卡特總統一手促成大衛營協定，成就斐然，但卻必須面對落選的結局。雷根總統被譽為以色列有史以來最佳盟友，但是他對中東和平卻繳了白卷。布希總統在一九九一年以擱置一百億美元貸款保證作威脅，迫使夏米爾政府參與國際和會，受到舉世讚譽，但一九九二年大選中他在猶太團體反制之下落選。柯林頓總統或許有心繼續推動和平，但是在猶太團體支持者的包圍之下，除了希伯倫撤軍協議之外，只能用一事無成來形容。
綜觀這廿年來的美國政治變遷，可以讓我們體會美國國內政治與中東區域情勢互動的關聯性，也讓我們瞭解中東和平的繼續推動，與美國政府的態度有密不可分的關係。柯林頓政府現少了連任的壓力，正是可以努力推動和談的重要時機。但是多數中東學者仍然不抱樂觀的看法，因為國務院與白宮之中主導中東事務的官員，仍有明顯親以傾向，甚至新的國務卿阿布萊特女士本人是猶太後裔。期盼柯林頓總統發揮影響力推動中東和平，顯得有些超乎現實。
在幾年內的以、阿和平談判之中，各項爭議性的問題本就難以解決，以色列利庫黨政府的各種行動更可能激起阿拉伯極端主義者的攻擊慾望，帶來報復的惡性循環。在可預見的未來我們接收到來自中東的新聞，除了點綴性的和平談判之外，應該還是衝突與抗爭，而很矛盾的，這正是前總理拉賓在簽訂以、巴協議的演說中所極力呼籲遏止的事。
