新聞深度分析簡訊第27期

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通識教育中心編印  http://www.pu.edu.tw/~gec/  中華民國八十六年五月二十日

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流氓與人權---談檢肅流氓條例修正始末

靜宜大學會計學系副教授

羅國華  

　　由於近年來社會結構急速變遷、經濟繁榮發達，流氓幫派已從過去的包娼包賭、收取保護費等行為，轉變以組織公司型態出現。尤有甚者，部份流氓幫派人士與地方派系勢力相結合，積極以暴力手段介入各項政治選舉，不僅嚴重危害社會治安、影響經濟發展，更造成民主政治的惡質化。雖然有相關的刑事法令來規範上述的行為，但恐被害人因懼受報復而不願意舉發，因此特別針對個別流氓行為另定檢肅流氓程序，以告誡、輔導、感訓處分等方法，讓被認定為流氓的人能夠改過向善，進而防制犯罪及再行犯罪，以達到維護社會秩序，保障人民權益的目的。然因檢肅程序未能同時兼顧及「流氓」者的人權，大法官於八十四年七月二十八日做成釋字第三八四號解釋，除認定檢肅流氓條例部份條文違憲外，同時訂出落日條款，規定至遲於八十五年年底前失其效力。由於當時國內治安不斷惡化且陸續發生重大治安事件，為防止法律空窗期發生，立法院遂於八十五年十二月三十日，完成檢肅流氓條例修正案三讀程序。本文首先擬針對大法官解釋說明要旨，再就修正內容稍作評論。

　 原有的檢肅流氓條例經大法官宣告違憲的條文，共計五條﹝第五條､第六條､第七條､第十二條及第二十一條﹞。大法官解釋的重點在於保障基本人權，從而揭明實質正當法律程序的要旨所在：凡限制人民身體自由的處置，國家機關所依據的程序，須以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法第二十三條所定相關的條件。由於原條例存在實質與程序上的瑕疵，因此大法官列舉其缺失如下：

1. 限制流氓受告誡者適用行政爭訟上的權利

　　大法官認為，對被認定為流氓的人施以告誡、列冊輔導處分，不但足以影響其名譽，並且有可能使其因此受感訓處分而喪失自由，這種處分很明顯的是屬於損害人民權益的行政處分。然而，舊法第五條規定，經警察機關認定為流氓並受告誡處分者，如有不服，僅得向內政部警政署聲明異議，對於內政部警政署所為的決定不服時，不得再聲明異議，不啻剝奪了被認定為流氓的人行使憲法第十六條訴願及訴訟的權利，使蒙受冤屈者，不得再加以申訴，故與上述所要求的實質正當法律程序不合。

2. 逕行強制人民到案而無須遵守法定程序

　　現行刑事訴訟法對於犯罪人的拘提與逮捕均規定有一定的要件，但原條例第六、七條沒有考慮到被認定為流氓的人或許僅是未達犯罪程度的虞犯，卻授權警察機關可以逕行強制其到案，並且無須具備司法機關簽發的任何文書。警察權膨脹至此，實已逾越必要的程度。另外，原條文也不問被認定為流氓的人是否正在實施犯罪行為中，均以逮捕現行犯相同的方式逮捕他，亦違背了憲法第八條第一項明白區分現行犯與非現行犯的逮捕應適用不同程序的規定。

3. 秘密證人制度剝奪當事人的對質或詰問權利

　　本條例最常為人詬病的是，沒有足夠事實證據，只憑幾個秘密證人便可將人提報流氓予以感訓，其原因在於第十二條規定：警察機關及法院受理流氓案件，如檢舉人、被害人或證人要求保密姓名、身分者，應以秘密證人之方式個別訊問之。原條文不考慮個別案情的差異，只要證人等一有要求即行秘密證人制度，這樣不但過度保護證人，而且違反「公開審理」的原則。此外，本條文剝奪被移送裁定人及其選任律師與秘密證人對質的權利，這種作法不但相對提高被移送裁定人受誣陷的機率，而且使辯護律師制度形同虛設。去年高雄市新興分局就曾發生上述情事，最後分局承辦人、分局長及秘密證人分別被彈劾及起訴﹝中國時報85.4.26社會版﹞。

4.一罪二罰，行為人被雙重剝奪人身自由

　　流氓行為同時觸犯刑事法律者，依原條例第二十一條的規定，除受刑的宣告與執行外，不論其行為有無特別預防的必要，又可以將其以流氓身分移送感訓，就好像一隻牛可以被剝兩次皮一樣，這實在已違反法治國家所要求的實質正當法律程序。此外，受感訓處分人，經警察機關以同時觸犯刑事法律，移送檢察機關，而檢察官或法院依法定程序為偵查或審判，認為不成立犯罪並予以不起訴處分或喻知無罪，然而裁定感訓處分的裁定已經確定，受處分人亦已交付執行，雖然受感訓處分人依法得聲請重新審理，但其所喪失的身體自由實在已無從彌補。因此，本條文顯然已違背憲法第八條第一項保障人民身體自由之規定。

　 經立法院於八十五年十二月三十日三讀通過的「檢肅流氓條例修正案」，其修正要點主要如下：

1. 回歸憲法保障人民訴願及訴訟的權利

　　為符合憲法第十六條保障人民訴願及訴訟的權利，修正原條例第五條為不服被認定為流氓受告誡者，除得以書面敘述理由，向原認定機關提起聲明異議外，並得依訴願法之規定，再向警政署、內政部提起訴願、再訴願，當事人如仍有不服時，還可以提起行政訴訟，使救濟程序更加完備。

2. 明定流氓拘提的法定程序

　　過去警方為求績效，往往採取「他案強制到案」的方式，先將犯罪嫌疑人認定為惡性重大或情節重大的流氓，再拘捕其到案。一旦裁定結果是不交付感訓或不被認定為流氓時，警察機關對其不當的處分卻可以不負任何責任，導致強制到案權被濫用的情形相當普遍。此外，刑事訴訟法上強制處分的限制規定亦因之形同具文。因此，立法者參酌刑事訴訟法上的規定，將原條文﹝第六條、第七條﹞授權警察機關可逕行強制人民到案的處分，修正為警察機關得不經告誡程序，通知被認定為「情節重大流氓者」到案詢問，如無正當理由不到場者，得向法院申請核發拘票後，進行拘提；但有事實足認其有逃亡或嚴重破壞社會秩序之虞而情況急迫者，即可逕行拘提，但事後仍須申請補核發拘票，法院如不允予拘票，則須將被拘提人釋放。

3. 增訂詰問、對質行使的程序及其限制

　　條文經修正後，要求對於流氓感訓案件的審理，以公開審理為原則，以保障被移送流氓爭訟上的權利。同時允許被移送流氓或其選任律師，得行使詰問、對質等權利，以紓解攀誣無辜的流弊與疑慮，也就是說，秘密證人制度從原則改為例外，惟有在有事實足認其有受到強暴、脅迫、恐嚇或其他報復行為時，經法院許可後，才能拒絕與被移送流氓或其選任律師公開對質，但法官仍應將作為證據的筆錄或文書向被移送流氓告以要旨，並訊問其有無意見說明。經由上述的程序，才能讓當事人了解自己為何會被移送。此外，為保護被移送流氓的權益，特別規定秘密證人的證詞，不得作為裁定感訓處分的唯一證據。流氓被定罪除須考量上述人等的證言外，尚應有其他證據來補強；此外，條文亦明定證人之保護，應另以法律定之。

4. 增列刑期相抵的規定

　　由於受感訓處分人與觸犯刑事法律的受刑人所喪失的身體自由實在沒有什麼兩樣，為避免「一罪兩罰」，故從刑責、保安處分及感訓處分之間取其均衡點，對於同時觸犯刑事法律的受感訓處分人，其刑罰役期與感訓期間可以相互折抵，其折抵的計算方式，以感訓處分一日互抵有期徒刑、拘役或保安處分一日，以保障當事人的權益。此外，流氓行為同時觸犯刑罰者，以刑事處理為優先，並且在法院判決確定前，應停止移送案件的審理。同時於第十六條增列聲請重新審理之執行，由法院依職權或依聲請得停止執行之例外，更進一步保障其權益。

5. 要求成立「流氓事件審議委員會」

　　原條例常為人詬病的是，有關流氓的認定程序，規定由直轄市警察分局、縣﹝市﹞警察局提出具體事證，會同其他有關治安單位審查後，報經其直屬上級警察機關複審認定之。由於原條例並未讓檢察官參與，只由警察機關逕予認定，故有球員兼裁判的嫌疑。此外，在實務上，警察機關為求績效，對個案的認定往往過於草率，以致造成當事人的冤屈。因此，立法院於通過本案審查時，遂提出附帶決議，要求有關本案流氓認定程序應由警察機關會同檢察官、法界及社會公正人士共同組成「流氓事件審議委員會」以取代原條例由警察機關認定流氓之程序。

　　有鑒於「檢肅流氓條例」歷來經常成為各方爭辯的焦點及世界人權組織評量我國人權狀況的一項指標，行政機關實應趁此機會就整體條文通盤檢討。雖然此次修正內容，似乎已符合大法官解釋的最低度要求，然從現代法治國家的人權標準來評價「檢肅流氓條例」修法的過程，仍存有諸多的缺失：

　　首先，本條例嚴重違反罪刑法定主義，即刑法第一條所明定的「行為之處罰，以行為時之法律有明文規定為限」。按刑法第一條所謂「明文規定」，除指行為時之法律對於該行為，有處罰之明文外，構成處罰要件的文字用語，更要嚴謹明確，不得有含混不明的情形。此觀本條例第二條所列的流氓構成要件，例如「欺壓善良」、「要挾滋事」、「品行惡劣」或「遊蕩無賴」等用語，均非刑法上的明確概念。試想，以目前國內經濟之不景氣，失業人口為找工作，奔走街頭，算不算是「遊蕩無賴」。若依此不明確之條文即得剝奪被移送人之自由一至三年，則人人可危。

　　其次，該條例第二條所規範的諸多行為，事實上，在刑法中均有處罰規定。例如第一款「擅組、主持、操縱或參與破壞社會秩序，危害他人生命、身體、自由、財產之幫派、組合者」刑法第一百五十四條已有處罰規定；同條第三款「敲詐勒索」可構成刑法第三百四十六條之恐嚇取財罪；「強迫買賣」可能構成刑法第三百零四條之強制罪；「白吃白喝」可能成立刑法第三百三十九條之詐欺罪；該條第四款「私設娼館，引誘或強迫良家婦女為娼」可能構成刑法第二百三十一條之引誘良家婦女姦淫罪，可見檢肅流氓條例實應就實體部分加以檢討。有趣的是，此次治平專案警方所逮捕的犯罪嫌疑人中，不論是彰化縣副議長或是四海幫老大等「大尾」或小囉嘍，幾無一人是以檢肅流氓條例作為執法依據的。

　　再者，該條例規定由治安法庭以「裁定程序」審理流氓交付感訓案件並以一審終結，不但排除刑事訴訟法的規定，以「裁定」取代「審判」且剝奪上訴權利。此外，治安法庭屬性曖昧，其組織尚以行政命令規定，而有別於法院組織法。以如此粗糙的規定規範可以交付感訓處分而動輒剝奪人身自由長達三年的案件，實有違背刑事訴訟法所要求的程序正義。基於上述理由，我們希望行政與立法機關能積極面對問題，並就檢肅流氓條例再做通盤檢討，而無須待到最後一刻始行囫圇吞棗。

1.司法院大法官釋字第三八四號解釋

2.高政昇，修正檢肅流氓條例之芻議，警學叢刊，27卷1期，85年7月。

3.李碧昭，我國檢肅流氓條例部分條文修正芻議，警學叢刊，27卷1期，85年7月。

4.江玉女，檢肅流氓條例修正案試析，警光雜誌，第487期。