新聞深度分析簡訊第28期

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通識教育中心編印  http://www.pu.edu.tw/~gec/  中華民國八十六年五月二十九日

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介紹法國第五共和憲政兼談<<改良式混合制>>

靜宜大學通識教育中心兼任副教授

陳英淙  

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憲法必須具有規範政治活動的功能，而不是成為政治的工具。

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　　我國總統由全民直選產生後，其所擁有的民意代表性即成為所有政治人物中的最大值，此時，民意、權力與責任應該一致的原則即被要求具體實現，而原本總統與行政院長的權限即難以釐清，今再加上此任得票率超過50%的民選總統，又引發立法、行政兩權之間的憲政僵局，彼此權責的劃分遂造成此次修憲的直接因素。

　　先是在去年(1996)年底召開國家發展會議(以下簡稱國發會)，隨後國大代表於今年(1997)5月5日集會，目的是將國發會關於「憲政體制」議題的結論入憲，使其具有憲法上的效力，這是八年來的第四次修憲，此次簡稱「五五修憲」，其中總統、行政、立法之間的關係採取以法國第五共和憲法為藍本的所謂「改良式混合制」，而成為此次憲改主軸。本文的目的即在於介紹法國第五共和的憲政體制，以便瞭解「改良式混合制」的來龍去脈並對之加以簡評。

一、第五共和的由來

　　法國自1789年大革命以來，歷經四次共和、兩次君主專制、兩次帝制，之所以會有第五共和的產生，首先，肇始於第四共和因採取議會內閣制造成閣潮不斷(14年之間更換26次內閣)，政黨更迭頻仍執政，國會專權而導致政府根本無法提高行政效率以處理經濟、社會重大問題及殖民地戰爭危機，1958年北非阿爾及利亞動亂給予第四共和致命性的打擊，先是該地爭取獨立，隨後又因為派往鎮壓的軍隊欲藉機奪取政權，險些釀成政變；其次，法國因在二次大戰曾為德軍佔領，故在戰後重整歐洲秩序時沒有地位，於是希望有大戰英雄出來解決困境，二次大戰的戰爭英雄戴高樂(Ch. De Gaulle)將軍遂被朝野人士視為全國唯一能結束阿爾及利亞事件之人，亦可以藉其形象替法國作外交，因而再度復出政壇，於1958年6月1日當上總理，並被賦予改變憲法之任務，由於戴氏以民族救星身分執政，加上對國會至上，多黨林立把持朝政的第四共和素無好感，第五共和遂在戴氏亟欲改革第四共和積弊，以及和當時替其草創第五共和憲法的戴布雷(M. Debre)堅持傳承議會制原則兩者折衷妥協下，產生強化總統地位與保留議會制運作的一種奇特憲政體制，此部憲法於1958年9月28日經公民投票複決，以79.2%通過，第五共和於焉誕生。

二、第五共和憲政運作概況

　　欲考察一國憲政運作，由防止擅權角度視之，須著重行政權之歸屬及立法、行政、司法之間的關係，內閣制與總統制之為人所津津樂道，在於均為單一行政首長制，由行政首長向立法機關負責，以收分權制衡之效。而第五共和則兼有內閣制與總統制的運作原理，一方面政府須向國會負責，國會擁有倒閣權(1962年發生過一次)，而總統則握有解散國會權；另一方面，總統由人民直接選舉產生，在政治上及除非犯叛國罪，否則，在法律上均不須向國會負責。這種制度因此被稱為「混合式」的政府體制，更特殊的是，總統與總理兩位行政首長均擁有實權，故又稱為「雙元行政首長制」(簡稱「雙首長制」或「雙元制」)。

1 雙首長制

　　法國是今日在世界上已知唯一在大部分的情形下，由兩位實權的行政首長運作以制定政策的國家，這是因為彼邦擁有兩種可以改變政府的選舉，當法國人透過選舉總統的選舉權選出一位新總統時，如1995年改選席拉克(J. Chirac)為新總統，這項選舉結果造成法國政府的改組，故總統選舉是一種可以改變政府的選舉；另一方面，當反對黨在國會議員選舉打敗總統所屬的執政黨，一躍成為國會的多數黨時，也可以導致政府的改組，如1986年的國會選舉即是此種情況，這是採行雙首長制的一個特別之處，也是很困難的一點，因為若總統與總理分屬不同的政黨或聯盟時，即可能造成總統多數或國會多數而產生所謂的「左右共治」，在闡述此現象之前，先說明總統與總理的職權及其之間的關係，以便清楚地瞭解左右共治的實際意義。

a) 總統與總理的職權及其之間的關係

　　由於戴高樂具有奇理斯瑪(Charisma) 領袖的特質，加上在政治上旺盛的企圖心，因此，本來由選舉團選舉總統之制度，於1962年改由人民直接選舉，使得總統與國會同樣處於民選之地位，此後憲政風貌為之丕變，因為，一個來自小選區的國會議員，其民意基礎根本無法與在全國擁有數百萬選票的總統相提並論，總統的民意基礎擴大，民主正當性提昇，權力亦隨之擴張、強化。

　　除了憲法自第5條至第19條所賦予總統的十二項職權外，依據傳統習慣，在國防、外交方面，總統也都有參與及主張之權，如憲法第52條有關簽訂國際條約及協定等，明定總統談判並批准條約，即使無需批准的國際協定，有關談判過程亦需報請總統察悉，再加上戴高樂主政十年間不斷擴權，如1964年頒布法令，明定核子使用權屬於總統，直選產生的總統已成為「民意所加冕的國王」。

總統重要的權限如下 　

第一、任命總理權(憲法第8條)

　　總統在選任總理的自由權力上，使其成為決策中心的第一人，也是實際統領政府最主要的武器。在非共治期間總統對總理人選有絕對、主動的選任自由，總理的任命考量完全建立在總統、而非國會的信任基礎上，其既為總統一人所任命，或基於忠誠，或迫於形勢，大都不得不與之配合，因而在閣員的任命問題上，自然以總統的意見馬首是瞻，而一旦總理不再受到總統信任時，祇有掛冠求去一途，這純粹是「禮貌問題」。

第二、解散國會權(憲法第12條)

　　這在內閣制國家屬於總理的職權，在法國則交由總統行使，且新總統上任時，也毫不客氣馬上使用此種權力，以建立屬於自己的多數，不論從憲法上賦予的權限來看，或以政治上奇理斯瑪的人物解釋，都可以令人接受，而法國政治文化亦容許總統使用此項利器。

第三、主持部長會議（憲法第９條）

　　儘管所有政府決策在部長會議開會前即已討論定案，但由於總統角色的轉變，部長會議已成為政府行動的最高決策單位，因為，總統可就行政條例與法令拒絕簽署的方式否決政府的行動。

第四、提交公民複決權(憲法第11條)

　　可將公共權力之組織、國際協定之認可或國際條約之批准等法案提交公民複決，這尤其在修憲的議題上，總統具備相當的優勢，一來基於總統與總理的權力關係；二來總統訴諸媒體向全國人民發表文告的權威性銳不可當。

　　相對於總統的職權，憲法僅以四條條文規定總理的權限，則顯得極不相稱，更和一般實行內閣制國家的總理無法相提並論，由憲法上對總統與總理職權的規定可知，兩者之間主從關係極為明顯；不過，由另外一個觀點來看，雖然總理祇居於輔佐地位，但為了防止總統擁有絕對的權力，便將日常的、例行的政務交由總理處理，如此，亦可因為分工的關係而提高政府的行政效率，這也是此種制度設計的優點之一。

b) 左右共治

　　左右共治的出現表示總統多數與國會多數隸屬不同的政治陣營，用另外一種觀點來詮釋，即是共治期間總統與總理均儼然為行政首長，而呈現出名符其實的雙首長制，故造成統治權的流動，第五共和至今一共經歷過兩次共治，分別是1986-1988、1993-1995。

　　共治期間讓總理對憲法規定的權限大力爭取，導致總理與總統在諸多事務上屢有歧見與爭執，此時，憲法比絕大多數的非共治時期，受到更多的重視，無論在總理任命權、提交公民複決權及外交與國防事務上，均無法再以非共治時期的優勢心態以黨領政，回歸憲法在共治期間成為奉行不渝的圭臬，也是最重要的課題。幸而，兩次共治的經驗顯示彼此各自依據憲法所賦予的職權互相牽制，極力尋求妥協與解決之道，之所以會如此，一來，避免背負破壞憲法的罪名及引發政治危機；二來﹐此時的政治舞台成為彼此為贏得下次總統大選的較勁擂台。

　　左右共治的產生並非第五共和設計的本意，而係不得不然的結果，當時的構想為「總統主政、總理執行」，1986年第一次出現左右共治時，法國人對此運作亦無把握，故完全是憲政經驗的累積，從人性的角度來看，沒有那一位總統自願和總理分享權力的滋味，這十足是因為無法掌握國會多數的結果，一旦能再度掌握國會多數時，即立刻提名屬於自己陣營的總理人選，以結束左右共治，1988年左派社會黨的密特朗(F.Mitterrand)如此，1995年右派席拉克上台後，亦隨之結束左右共治。

2 府會關係及國會的權限

　　法國國會包括國民議會和參議院兩個機關，但參議院的議員既非直接民選，審查法案亦無最後決定權，且又沒有倒閣權，故其角色無法與國民議會相比擬。就整個國會設計的功能而言，基本上，第五共和仍保留政府需向國會負責的議會制精神，並將第三、第四共和的國會至上主義調整為理性化的議會制，這具體表現在不信任投票及倒閣權的設計上，為了穩定政局，防止國會濫權，憲法第49條第2款規定不信任案的提出需經1/10以上的國會議員連署才有效力，並規定動議於48小時後方能表決，希望藉此緩和意氣之爭；再者，不信任案需絕對多數才可通過，且僅就贊成票核算，亦即缺席或廢票皆視為支持政府；此外，若不信任案未獲通過時，則原提案人在同一會期中不得再度提出，這些方法有效地加強了內閣的穩定，故第五共和成立以來，僅於1962年因對戴高樂總統違憲修改總統選舉方式的不滿，而發生唯一的一次龐畢度(G.Pompidou)政府倒閣事件。

　　另外，為了防止類似第三、第四共和時期的行政效率低落、政局不穩，第五共和對國會的立法範圍、議程決定及法案的討論表決做了相當程度的約束，首先，憲法第28條明定一般會期每年頂多祇有170天；其次，第34條以列舉方式限制國會立法範圍，並在第37條規定若不屬於法律範圍事項，便具有行政規範性質，故國會的立法權即被限制在所謂的法律範圍內，而第38條更規定以行政條例立法，故第五共和實際上係由政府主導立法工作；再者，國會不再有自行決定議程的權力，而是必須和政府共同決定，且往往政府在議程的意見上比國會更具有決定性；還有，在法案的討論表決過程中，第44條第3項規定，一但政府要求強制表決，討論即中止，國會此時必須就政府法案的全部或部分，以一次表決之〔即包裹表決〕；除此之外，政府尚可依第49條第3項強押國會通過政府所提法案，此時，除非國會在24小時內以前述方式提出不信任案，否則法案即視為通過；最後，國會雖可藉由調查權，透過常設委員會、調查委員會或特別委員會，以行使對政府監督的職責，但效果並不顯著。

3 司法的角色

　　法國第五共和仍秉持三權分立的精神，有一個強而有力且不受干預的司法體系，以避免立法、行政間因扞格而引發政治衝突，除了有中央行政法院處理行政紛爭的問題外，最重要的是憲法委員會的設計，祇要有60名國會議員或60名參議員的連署，即可就未公布的法律提請該委員會審議，如此亦便利國會對法律的把關工作。另外，彈劾司法院的設立有別於憲法委員會及一般司法機關，但仍是屬於司法權的一種，該院委員由議員組成，院長由委員互選，任務係彈劾總統、總理及政府閣員。

一、 總統的職權及與行政院長的關係

　　此次五五修憲的第一個重點為總統職權的調整，也是最具爭論的焦點，其內容只有增加，未見減少，包括任命行政院長，不需經立法院同意，於必要時得解散立法院，原本主持國務會議，因民進黨反對而沒有成為共同意見，但事後國民黨版的修憲案則增加「國安會入憲」的建議，若五五修憲又賦予總統提交創制複決的主動權，則除國安會入憲外，其主要職權與法國總統完全相同，進而，若通過「絕對多數當選制」，那麼，連選舉方式亦與法國相同。

　　照此制度，則總統與行政院長間將與法國相同而形成主從關係，尤有進者，若國安會果真以國民黨版方式入憲，此時，我國總統權力已超越法國總統，因為若總統與行政院長屬於同一政黨時固不待言，即使日後分屬不同政黨而造成左右共治時，行政院長亦必須依照總統所決定的國家安全大政方針加以執行，否則即有違憲之虞，而所謂「國家安全大政方針」範圍可大可小，全視總統權力意志而定，故其地位又不如法國總理，已經徹底變成總統的執行長而已！

　　以上是左右共治所產生的現象之一，但反過來，若出現不甘失去主體性，又不願代人受罪的行政院長，此時光以國安會入憲或解散立法院不需副署、或高門檻限制、被動解散等條文試圖約束是沒有效果的，因為行政院長、副院長及相關部會首長等參與國安會的成員，均和總統分屬不同政黨，且反對總統所決定的大政方針，又能掌握國會多數以為奧援，若總統亦欲強勢領導，此時，証諸我國的政治文化，法國兩度左右共治的政治藝術能否有借鏡之處，恐怕大有疑問，故整個政局有崩解之困境！

　　總統權力的擴張引發是否合乎權責相符的爭論，即有否相對應限制的措施？就法國的情形而言，第五共和所賦予總統的實權，配合人民直選，任期長達七年且無連任限制，亦無須向國會負責，一旦又能掌握國會多數，此時的法國總統是憲政體制的中心，亦是憲政發展的核心，這已不是「半總統制」，而是世界上民主國家中權力最大的總統。與法國比較，我國總統除任期較短且有連任限制，形成一種選舉制度上的權力牽制外，在其任內所掌有的實權和法國總統較之亦不遑多讓，而若依國民黨版通過，則更超越之。

　　解散國會或任命行政院長不需經立法院同意，雖可由不信任案的提出而平衡之，但所涉及的對象永遠都是行政院與立法院兩方，總統均不用身置其中，根本不構成威脅，這樣益增其權威性與神秘性，此與國安會入憲而不用向立法院負責及緊急命令由目前若立法院不同意時，即自動失效，改為應該追認，等於無條件替緊急命令背書，均與權責相符的觀念背道而馳！至於彈劾罷免都是事後責任的追究而已！更何況彈劾有高門檻限制，罷免更是理論上可行，事實上不可行。我國所欠缺的是一種平時的、事前及事中的、經常性的，如國會制衡最高行政首長的制度！

二、 立法院的權限及府會關係

　　依現行憲法規定，立法院有立法權、質詢權、人事權、財政權及議決國家其他重要事項之權，在國發會的共識下，人事權已無，立法權可能只剩下一半，但增加對總統的彈劾權及倒閣權、審計權、聽證權和調閱權。

　　與法國所謂「理性化的議會制」、但實際上相當弱勢的國會相比，修憲後的立法院命運亦相去不遠。所增加的權力不是彈劾權的門檻過高，就是對倒閣權牽制過多；而本來審計權歸屬監察院是具有創意的設計，因其與立法權扞格不入，反而形成立法中的行政部門，增加此項權力，乃反其道而行；而聽證權和調閱權祇是前置作業而已，並非分立制衡的主要制度，所以，立法院所增加的權限華而不實。

　　至於減少部分，喪失人事權(行政院長的任命模仿法國由總統全權在握、審計部長因審計部改隸立法院而自動消失)的影響不如立法權被削減來得重大，原本在國發會僅限於加入WTO相關法案的一年限時立法要求，有可能衍生成為所有「重大民生法案」，這與法國第五共和憲法的設計有異曲同工之妙，這是立法權祇剩下一半的原因，問題在於如何界定重大民生法案？行政命令以暫行條例的面貌出現將嚴重破壞權力分立和法治國家原則。

　　茲就此次國發會所做憲政體制的改變和總統制，內閣制、法國第五共和憲法和我國原來憲法與增修條文製表比較(請參考文末)並綜合檢討和建議如下：

　　第一、 民主憲政的制度係人類經驗的產物，世界上並無任何兩個國家的憲政體制與生態是完全相同的，不同的歷史和國度所實行的憲法有一定的理論與共識，國情不同可稍加修改，但需有一定限度。就憲法本身而言，一部好的憲法並不能保證國家就此可以長治久安，但一部問題叢生的憲法，卻將成為政局動盪的根源，甚至因而改變人民對民主政治的支持信念。我國前三次的修憲已將原來憲法條文完全或部分排除了30餘條的適用，此次五五修憲不但又將凍結原憲法條文，甚至連剛通過的增修條文部分亦將排除適用，更增加原來所無而衝擊甚大的條款，此種增修方式，讓彼此前後矛盾而排除適用，實在是獨步世界的「大發明」。

　　第二、 可以說，沒有戴高樂將軍就沒有法國第五共和憲法，該部憲法好比依照戴氏身材所丈量的一襲新衣，且是一種高難度的憲政體制，運作無礙的原因在於法國憲法思想有悠久歷史，從盧梭、孟德思鳩到當代的狄驥、杜佛傑，憲法思想碩儒輩出；同時，法國的憲政經驗豐富，兩百餘年來歷經君主立憲、共和立憲、民主立憲到終身執政官立憲等各種憲政制度，再運轉一個第五共和憲法亦是遊刃有餘。反觀我國憲政文化不足，憲政經驗薄弱，且值此正在向民主法治理念牙牙學步之時，實不需要法國這樣一部隱含人治色彩如此濃厚的憲法，以免造成畫虎不成反類犬的結果。

　　第三、 為因應總統直接民選效應、立法與行政的僵局及立法院議事效率不彰，並不是引進那一種制度就可以解決，而是必須有一定程度的憲法文化，然欲提升此種文化，並非急就章式的一蹴可幾，而是有其一定的通則和目標，這些包括：人權的重視及保障、國民主權、權力分立、責任政治、依法行政、獨立且強大的司法體系、多黨制度及政黨間的機會均等、大眾傳播的開放性、保障多元團體的存在及致力於社會福利，諸如此類在一個開放的社會可謂耳熟能詳，但它們並不是滿足口號式的吶喊或符號式的政治工具，相反地，必須由立法、行政、司法各種不同的角度，用人民、社會、政府不同的力量去建立制度化的運作，才是正本清源之道，否則，永遠祇是空中樓閣而已，僅提出以結束本文。