新聞深度分析簡訊第29期

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通識教育中心編印  http://www.pu.edu.tw/~gec/  中華民國八十六年六月十四日

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簡介英國內閣制及其憲政精神

靜宜大學通識中心人文科副教授

國立台灣大學政治學博士

郭應哲

英國內閣制最具彈性，但其堅持民意政治、責任政治，權責相符、權力平均等憲政精神，歷久彌新。

       最近國內外分別有重大新聞，與英國內閣制皆密切相關：在國外，今年（1997)五月二日英國國會重新舉行大選，結果執政長達十八年的原執政黨保守黨慘敗，工黨取勝，將由一八一二年以來最年輕的黨魁布萊爾組閣；此事令人震驚。在國內，刻正進行「修憲」，掀動朝野﹔不只國民、民進兩大黨視為爾後治亂之關鍵，全力投入﹔舉國上下更是議論盈庭。其中國、民兩黨黨版之所謂「雙首長制」，究內容，諸如行政院仍為最高行政機關，行政院依然向立法院負責，解散國會權、不信任投票權等重要機制看來，仍然深具內閣制色彩（至少執政黨如此宣稱）。因此，國人對於何謂內閣制，其真正精神何在，與民主憲政又有何關聯，實有進一步暸解之必要；將有助於掌握國內外形勢。

　　英國內閣制，眾所皆知，並非遵循某些既定的制度原理，刻意設計的，一如美國三權分立制，大抵依照孟德斯鳩之架構成立。反之，乃經由攸久的歷史經驗，逐漸摶造而成。它可以說沒有特定的制度，是隨實際政治運作之需要，發展出來。因此學者如吉茂（Jam Gilmour）就說，英國憲政決不只是政治機關的拼湊，最重要的是其背後賴以運作的憲政精神（idea of constitution）。比如內閣（abinet）始於查理二世（1660∼1685年）。但當時係受國王利用借以疏通國會的國會有力人士組成，乃對國王，而非對國會負責，仍是王制之一環；至1688年光榮革命，國會雖漸占優勢，但國王仍掌行政大權；至漢諾威王朝（Hanover）喬治第一(1714∼1727年）開始，由於他係由德國入主英國，不諳英語，不能親理政務，行政大權才漸移內閣之上；再經過十九世紀的發展，現代意義的內閣制方才形成。歷經二、三百年，內閣名稱如一，實質卻大異其趣。再分析其權力變遷的途徑，是內閣漸次控制了國王，國會又控制了內閣，以至後來反成為內閣，甚至內閣首相控制國會，大權獨攬，比如柴契爾夫人統治之下，曾有學者即名之為「威權民粹主義」（authoritarian populism），可見其權力變遷之鉅。綜覽此一制度衍變，完全緊密依附著英國實際政治情勢而走，不管如何變動，背後之精神，卻總不外乎與集權之王權抗爭，同時對民主法治之追求。這種特色與英國人偏重經驗主義有關，但這並不代表對某些憲政原理、精神不重視；相反的，卻是在尊重民主憲政原理之下，透過實踐，逐漸修正出最適用的，也最能彰顯民主憲政精神的制度出來。因此吾人學習或瞭解英國內閣制，不能只停留在個個制度的表面，必須要探取其精義，否則將徒勞無功。以下即就內閣制精神之所在，分項敘述。

　　最高主權在國會，國會乃萬能。所謂「英國國會除了不能變男為女，或變女為男之外，無所不能」。此一原理以英憲權威戴雪（Albeot Venn Dicey）詮之最詳：「（巴力門）在英憲之下，可以造法，亦可以毀法，而且四境之內，無一人復無一團體能得到英格蘭法律之承認，使其有權力以撤回或棄置巴力門的立法。是為巴力門主權原理所有真諦，不能增多亦不能減少」。在此原理之下，國會甚至不能限制自己。國會主權表現的重大意義在於：

第一，在形式上，它體現了民主政治最根本的原則：「國民主權」(popularsovereignty)。民主政治之異於其他所有政制，就在於它是以人民意志為最終判準；但是人民意志的「實體」（reality）難以真正掌握，一如張佛泉所說，只好以「唯名論」（nomiralism）來取代本質的追尋，不得不指稱由代議士組成的國會，就是國民全體意志之所在。

第二，結合了代議制，在實際運作上，內閣（行政；統治權）必須向國會（立法；人民意志）負責，這又體現了民主之責任政治。最終歸納起來，都不外是民意政治的突顯。

　　因此，國會主權的履行，成為當今內閣制政府統治權正當性（legitimacy）的基礎。民主政治理論偉大的奠基者洛克（Johm Lock） 就說：「雖然在立憲國家只有一個最高權威，那就是立法者，其餘人民都是從屬於他，但是立法者也不過是一種受人委託的權威者，他的行為是為達到某些目的的。假若立法者違背了信託的目的時，最後取消或更換立法者的最高權力，仍然握之於人民之手」。這種看法明白闡述國會主權原理，並且指出此一原理，隱含了代議政治（委託論）、責任政治，而合攏到國民主權此一民主政治最終原理；也就是民意政治之上。洛克可說把萌芽於英國歷史上，恆常與王權抗衡，而逐漸壯大的立法權，崇高之以妙理，轉為彰顯民主政治精義的機制，以及民主政治正當性的根基，相當表現了英國人的政治智慧。

　 以是歷來學者談內閣制不得不談國會主權；在當前實際政治中，雖然不乏有人認為內閣已經凌駕了國會，但這只是制度上表面層次的變動，對於國會主權彰顯出來的民主精義，並未受損。比如此次英國大選，工黨獲勝，關鍵在於工黨揚棄了僵硬的社會主義教條，走上更能迎合英國選民的修正民主社會主義路線。不論如何，要取得執政權，就必須取得選票；要取得選票，就必須尊重民意。於是經由政黨競爭，贏得選票，取得國會過半席次，最後取得政權，乃是不能變易的道路。國會依然是所有民主機制的主要戰場。民意在國會中表達、辯論、折衝；執政黨必須經由民意的掌控而掌控國會，享其權，也負其責。國會主權此一古典原理，在突顯民主之民意政治的精神上，依然如新。

　　英王頒布命令，須經內閣首相或有關閣員副署，否則不生效力。當然，副署者必須負責，相對的，權力也就由之享有，英王的地位是「統而不治」（reign but no Govern），不必負責，故而也不享權力。副署制的精神，就在權責相符；此外，副署者當然只對自己認可者副署，故而並非向英王負責，而是向自己、向人民負責。

　　此一制度，在英國憲政史上也是經過長遠演進而來，尤其世人注意的是，英國人巧妙的把君主專制，在似乎不違背「君主至上」之下，轉化成民主政治的觀念與制度，並且強烈的實踐出民主之責任政治、權責相符的特點出來。這怎麼說？傳統君主專制國王至高無上，神聖不可侵犯，如果要符合民主政治之責任政治要求，去追究國王責任，乃矛盾之事，所謂「國王不能為非」（king can do no wrog ），因此國王何能負責？如戴雪云：「如果國王親手殺了首相，也沒有裁判國王的法院」，那如何是好？只好在制度上以大臣承其責來謀求解決。責任所在，當然權力生焉，國王由於不負責，也就大權旁落，以致有學者認為，國王甚至不能拒絕大臣在要處他死刑的命令上簽名。英國人邏輯上維持了國王永不犯錯，神聖不可侵犯的地位，同時也把政治權力轉移到面對國會，面對人民的內閣手上。

　　學者恆常指出副署制是內閣制主要特色之一，也為一般人耳熟能詳，然而尤須注意的是，副署制至今都只是憲政慣例，是英國人把原本保護王權的制度暗渡為對抗王權；把個人專擅的權力架空，嫁接上有權有責的責任政治原理；變專制為民主。表面看來好像並未興革任何制度，實則精神內涵已炯然不同，相當足以發人省思。

　　英國內閣制極不同於美國總統制的一點是：總統制採三權分立，其中行政、立法個自獨立，分別享有民意基礎，互相制衡，所謂「分權」（separation of power）、「制衡」（check and balence）。但內閣制之行政卻與立法一體，也就是內閣成員均來自國會議員，內閣與國會水乳交融，故而不是分立，而是混合式的政府（Mixed goverment）。此外，透過政黨政治，內閣經常可以控制國會，在「國會主權」原則下，反而時常成為「內閣主權」，閣揆高度專權也常宛如過去的君主。雖然如此，國會與內閣之間，依舊可以有互相制衡之處，內閣可以解散國會，而國會則可以提出不信任投票，如通過不信任投票，就成倒閣。此項機制是判別政治制度是否為內閣制的重要標準，不能忽視。

　　國會擁有倒閣權，依據「國會主權」原則，乃是邏輯之必然，一如「頭家」可以隨時決定夥計的去留。可是民主政治另一個看法是：權力一定要有所制衡，如十九世紀末英國艾克頓勛爵（Lord Acton）云：「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化」。因此相對於倒閣權，必須有解散權，否則權力不平衡，必生流弊。比如法國在1934年杜梅爾（Gaton Dumergue）的憲政改革中，原本要給政府解散權，但當時法國人民鑑於第二及第三共和行政權太過類似國王之集權，深具反感，加以反對，最後第四共和憲法對解散權予以很大限制；權力不平衡之下，造成國會專制，閣潮頻生，行政效能低落，以致有第五共和所謂「半總統制」（或「雙首長制」）產生，而該制實則保留了相當的王權色彩，致使被批判為名為憲政，卻不乏具有「波那邦主義」（Bonapartism）之專權因子（詳見附註），反而開了民主的倒車。可見解散權要相對於倒閣權，取得平衡，方成美事；反之倒閣權也要能與解散權保持平衡，自不待言。如此行政立法二權方能避免獨大，否則就違背了民主政治中，限制權力的原理。

　　但是平衡機制的運作，最後是訴諸人民裁判的。戴雪就認為，解散權，乃是將「法律的主權者」（sovereignty of parliament）；也就是國會；轉而向「政治的主權者」（political authority）；也就是人民；的上訴。換言之，擁有最高主權的國會，當面對與內閣意見相左時，要由人民用選票加以審判。誠如1877年首相德、布羅伊（des Deput'es）所說：「我們沒有得到信任投票，你們也不能同我們在一 起」。內閣制的特質如國會主權等等，最終勢必都要服膺民主政治之國民主權，以民意為依歸之鐵則；倒閣權與解散權之運作亦然，行政立法間權力制衡，最終勢必訴諸人民裁判。

　　英王未享實權，已如前述，但這並不表他即不具任何影響力；一方面他仍具傳統王室的光榮尊貴地位，一方面依照憲法慣例，他並非全無權限。更由於他地位崇高，並具超然中立立場（未直接涉入任何實際之政治權力運作），使英王得以發揮一種調和鼎鼐之功能。政治應是一門具任何可能的藝術，英國內閣制雖已頗具彈性，但依然需要某一協調嚴重政治衝突的角色。國內學著黃德北曾指出：英王及其私人秘書，即擔任一種政治協商者，所謂「誠實掮客」（honest broker）的角色。如何避免任何太過嚴重的憲政僵局，在任何國家均屬重要，而英國王室此一「無用之用」之功能，實頗具政治智慧。

　　我們分析了英國內閣制的憲政精神，可以發現兩點：

　　第一、它是基於歷史經驗，逐步發展出來的，就比如生物胎成，血肉漸次摶成，終成一有機的組合，如果要學習英國內閣制，必須注意各項機制間的互動，否則斷章取義，將如擊碎七寶樓台，不成片段。

　　第二、英國憲政具古老傳統，但歷久彌新，可謂既傳統、又創新，其中奧妙，正在於既保有萬變不離其宗的某些民主政治要義，卻又能與時推移。套用後現代主義（Postmorderism）的概念，既忠於本（原）文（texts），但又加以解構。如果後現代主義藝術是以此種策略冀求抓住藝術創作之自由、「不確定性」（indeterminacy）的終極精神，那麼，英國憲政就是冀求永遠抓住某些民主政治的原理。

　　因此，我們可以強烈感受到英國內閣制彰顯了永不妥協的對抗專擅之政治權力、樹立國民主權、富含權力制衡，及堅定的走向民意政治、責任政治等民主精神之特質。復次，其依序生成的各項制度間，深藏有機的互動。比如由國會主權，衍生內閣副署制；復於國會內閣一體中，又有解散倒閣的制衡。各制度間皆難以獨自完全任何民主意義，但是共同運作之後，又自然地把可說是「卑之無甚高論」的民主要義，淋漓盡致的表現出來。

我們在分析了內閣制精神之後，不妨師法其智慧，對前文所舉兩項相關的國內外重大新聞加以省思，首先談國內修憲問題。此次修憲，國民、民進兩黨版本，至少如所宣稱，仍以內閣制為藍本，至截稿為止，各種版本紛陳，兩黨協商尚未明朗，若以兩黨各自聲明的修憲動機來看（可參閱國民黨副總統兼行政院院長連戰　85.5.28　聯合報訪問內容及民進黨修憲萬言書等等資料）不外二項，其一，總統直選後，應賦予實權；其二，國會（立法院）或被指立法懈怠，或被指牽制行政權過大，甚至造成行政立法之僵局，應予適當處置。就第一點言，姑不論總統直選後，是否必然應賦予更多實權，其既由選舉而來，難免涉及各項政治力之角鬥；此外，如又立憲使之具提名行政院長權與解散國會權，將更難以維持超然元首之地位。國民黨冀望由此設計，使總統成為「憲政安定的中心」，恐怕不惟不可成，反易沾染上類似「波那邦主義」之色彩。就第二點言，姑不論對立法院之必欲加以整頓而後可的心態是否倒果為因，英內閣之倒閣、解散權是冤有頭債有主，實乃內閣國會二者「抓對撕殺」之事（雖然名義上解散權為英王實行），兩種權力又互不上下；反觀國內目前較被屬意之版本，倒閣對象只是可能形同幕僚長的行政院長，而解散權之發動者是總統，卻不必一併被解散，共同接受民意的洗禮，實在頗失內閣制原意。力促修憲之諸公夸夸而言，此由何制擷取，彼又取法何制，實則葉公好龍。

　　我們再反觀國外這一次英國工黨獲勝，其帶來的啟示是：工黨接受某些學者如安東尼．吉登斯（Anthony Giddens）對後現代社會的觀察與建議，面對一個社會價值打散了的新局，放棄固守的意識形態，採取與選民參與討論方式，由互相的論述（discourse）中，「以不保守的方式保持傳統」，去建立現代社會適用的新倫理系統。如果以市民社會（civil society）的概念來分析，也就是尊重市民社會，將之引導到國會等民主機制上對談。而事實證明，工黨因此被選民接納了。這雖然是密切保持與後現代社會互動，實則也是古典內閣制議會主義精神的復興，真所謂老幹新枝，不愧是古老大英帝國的寧馨兒。

　　相形於國內幾乎同步演出的政治大戲——修憲；其起始動機在行政立法失和，乃起而欲檢討立法權，則譬如婆媳失和，光是要求媳婦不要與婆婆爭兒子、孫子、廚房等等，謂如之然則婆媳和矣，但是婆婆與媳婦的立場，又可否對調呢？民主政治對人性、對權力之假設難道因不同對象，而有所差異？邏輯顯有錯亂。其實我國憲法中，立法院原本就是個不完全的國會，在與行政權制衡上終究要居下風的，加上眾所週知的司法權不能獨立、媒體（第四權）經常受抑制，吾國政治文化又傾向對威權統治缺乏自覺，一旦行政權（尤其可以獨立於國會之外的總統）再擴大，冀望經由國會引導，匯集市民社會的力量來監督制衡行政權，並不容易；所謂內閣制云爾，議會主權精神率先喪失，其他內閣制精神，又豈堪聞問？誠如台諺所云：「某（妻）死那會顧到屎桶？」

　　諺又云：「畫虎畫皮難畫骨」，今日修憲諸公如仍欲張揚內閣制之旗幟，則應緊扣其精義，不能只專事於表面制度之割裂，而後在政治談判中零碎的交易；否則民主精神能否保持，令人擔憂。如果說古老的英國內閣制，或者剛剛產生的英國內閣改組事件能給予國人什麼省思，總括的說，乃在於對議會之尊重，並正視各種社會力，多多著意在援引市民社會的力量，到議會中去對話，去監督政治權力。畢竟，盛極一時，柴契爾夫人的「威權民粹主義」過時了。

附註：

　　　波那邦主義（Bonapartism）是指拿破崙．波那邦篡奪法國第一共和的民主果實，依據1804年憲法成立第一帝國（1804—1814年），其背後隱藏的思想。拿破崙利用法國人民民族主義及對民族英雄的崇拜心理，並訴諸當時法國民主浪潮下的人民投票手段，得到人民壓倒性的支持，遂行帝制。但是不同於傳統基於血統或神權的皇帝，拿破崙之稱帝乃是基於人民的意思。後來1852年其姪路易．拿破崙也仿效此法，恢復帝制，即第二帝國（1852—1870年）。因此所謂波那邦主義，通常是說結合著民族主義、民粹主義的政治運動，形式上似乎是具有憲政的共和制，實質上卻近於專制。一般認為，「戴高樂主義」(Gaullism)有許多波那邦主義的成份；如日本學者佐藤功就認為，由戴高樂主導而成的法國第五共和所謂雙首長制憲法，主要特徵之一即是波那邦主義。總之，如果不在憲法的表面形式之外，去詳究是否富有民主憲政的根本精神，則民主與專制之辨，可能差以毫釐，失之千里。本文並非討論法國第五共和憲法，但此一思想與本文相當有關，特予說明。