新聞深度分析簡訊第31期

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通識教育中心編印 http://www.pu.edu.tw/~gec/ 中華民國八十六年十月十三日

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解析李登輝總統太平之旅--兼論兩岸外交競逐

鄧中堅

政治大學外交系副教授

美國西北大學政治學博士

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這次太平之旅就是雙邊與多邊外交交互運用的一個典型範例，李總統一方面訪問了個別的國家，強化了彼此的經貿關係，另一方面也參與了多邊形式的外交活動：巴拿馬運河會議；以及和中美洲國家領袖的高峰會議。

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當南非總統曼德拉於民國八十五年十一月二十七日正式宣布將於一九九七年十二月三十一日停止承認中華民國時，

兩岸之間的外交爭奪戰就進入另外一個高峰期，中共即在中美洲及加勒比海地區展開一連串的攻勢作為。當然我國政府

也採取積極的作為，防止骨牌效應的發生。在這段期間，我們是混合運用「區域聯防」及「緊迫盯人」的戰術，也就是

以雙邊及多邊混合互用的方式，來爭取各國的支持。在爭取中美洲國家方面，我國掌握有邦交的優勢，並輔之以政府高

層領袖的訪問（包括李登輝總統、連戰副總統及章孝嚴部長的先後出訪）；在多邊發展的策略面，我們的主要目標是以

建立國際組織，協助中美洲整體的發展，進而鞏固彼此的關係。這次太平之旅就是雙邊與多邊外交交互運用的一個典型範例，李總統一方面訪問了個別的國家，強化了彼此的經貿關係，另一方面也參與了多邊形式的外交活動：巴拿馬運河

會議；以及和中美洲國家領袖的高峰會議。因此，李總統這次中南美洲之行的成果，已成為大家關切的議題，值得進一

步的探討。　　　　　　　　　　　　　　

　李總統登輝先生是在九月十九日平安返抵國門，也為這次以太平洋盆地國家為主的元首外交劃下了一個休止符。

從九月四日出國迄今，他走訪中美洲巴拿馬、宏都拉斯、薩爾瓦多，以及南美洲的巴拉圭等四國，會見了八國的總統及

總理，也簽訂十項經貿合作方面的協議。在這次行程最長、隨行閣員最多、簽署協議也最多、隨行採訪記者也破紀錄的

最多，我國的國家利益究竟得到了多少的保障？我們的邦交國對我們的支持力又有多少增長？就維護國家利益方面，我

們可以從三個不同的切面來分析李總統這次出訪：（一）鞏固我國與這地區友邦的關係；（二）增進各國對海峽兩岸關

係的瞭解；（三）宣揚我國「濟弱扶傾」的實力和決心。

　在鞏固邦誼方面，我們可以看到各國在行程安排上的殷勤周到，以及李總統受邀在巴拿馬、宏都拉斯、薩爾瓦

多、巴拉圭等四個國家的國會發表演講，向該國的精英傳達重要的訊息，並與部分國家的議員進行對話。其次是，我們

獲得中美洲國家的邀請，加入中美洲整合體（Sistema de la Integracion Centroamericana, SICA）。這個組織於一九九三年

正式成立，預備取代過去中美洲共同市場的功能，但是目前還未看到以這個組織為名義所主辦的正式活動。若能順利加

入這個組織，對鞏固我國在這地區的邦交必然有很大的助益。此外，中美洲各國領袖在聯合公報中對我國的支持可說是

相當感人；哥斯大黎加總統費蓋雷斯、瓜地馬拉總統阿爾蘇、宏都拉斯總統雷伊納、尼加拉瓜總統阿雷曼、薩爾瓦多總

統賈德隆及貝里斯總理艾絲基維均一致堅定支持，聯合國應依會籍普遍化原則，讓中華民國得以重返聯合國，同時重申

其承認中華民國主權及尊重中華民國不接受所謂「一國兩制」模式之立場。雖然中共的壓力是無所不在的，但是我們

得道多助，仍然獲得有力的支持，這一點是值得肯定的。

　增進各國對兩岸關係及我們立場的瞭解方面，李登輝總統的主要論點包括：（一）我們擁有兩千一百萬的人口，

一定的領土，有效的管轄權及全民選舉產生的政府，並獲得三十個主權國家的承認，因此是一個主權獨立的國家。

（二）台灣海峽兩岸目前仍處於分治狀態，中華民國的存在與發展，是不容否認的事實。（三）國際間必須務實地支持

民主、自由、繁榮的中華民國參與國際社會，才能真正幫助中國達成統一大業。（四）中共霸權干預，是其他國家不承

認我們的唯一原因。（五）中共近五十年來的蓄意打壓，使我在國際社會上之活動受到不公平的阻撓。（六）我們仍將

堅定決心，爭取國際活動空間，確保我們的國際地位。

　李總統太平之旅受到受訪國特別重視的主要原因，就是我們對該地區發展所提供的各項援助。在巴拿馬方面，我

國簽署了中巴自由貿易協定備忘錄及中小企業貸款協議備忘錄（提供巴國一千萬美元轉融資貸款，為期十年，年利率百

分之三點五）。此外，李總統致贈「友誼二號」漁訓船的模型給巴國總統巴雅達雷斯。在中美洲元首高峰會議方面，七

國總統達成共識，以十二年為期，成立三億美元的「中美洲發展基金」，其中兩億四千萬美元由中華民國籌措，六千萬

美元由中美洲六國籌措。經濟部長王志剛也與中美洲六國經貿首長簽署「經濟合作協定」。在巴拉圭方面，雙方簽署了

對巴拉圭農業部門的融資合作、技術援助瞭解備忘錄；一百萬美元的捐贈；新橋建設計畫；貿易推廣技術及人力培訓協

議；空中運輸協定；「中巴貿易暨經濟合作條約便利貿易補充議定書」等六項經貿協定，總金額達三千三百萬美元。

　　在太平之旅行前，全國上下注目的焦點是巴拿馬世界運河會議，特別是我國可能投下上億美元的巨資來協助運河

的發展。不過事情的發展的確出乎意料之外。巴拿馬運河管理委員會原本的設計是以多邊開發的方式，進行運河的整治

開發計畫，並且是從美國與日本募集百分之五十的資金。然而就在會議召開期間，日本就正式表明，不參與運河替代方

案的投資。美國則因先前有關香港和記黃埔集團取得克里斯托巴港及巴布亞港兩個港口營運案一事，與巴國外交部正式

衝突，短期內沒有表態的可能。美國與日本對開發整治計畫的冷漠勢必將使得運河整治開發計畫會無限期的拖延下去。

因為我國缺乏獨立執行整治計畫的資金與技術，所以我國在短期內無法運用對巴拿馬運河的援助及投資作為維繫兩國邦

交的工具。換言之，在維持與巴拿馬外交關係的努力中，我們可說是少了一個重要的經貿籌碼，且在與中共在巴拿馬的

外交爭奪戰中，更是處於不利的狀況。

　此外，有一些基本的指標可以看出巴國對中華民國搖擺不定的立場。除了巴拿馬之外，李總統簽署的聯合公報都

明確的表示，堅定支持中華民國加入國際組織（包括聯合國在內）、尊重我國不接受「一國兩制」的論點、重申中華民

國為一主權國家。而中巴兩國聯合公報只表明：「重申尊重有關國家承認聲明、國家主權、不干涉他國內政、禁止在國

際事務上使用武力或武裝威脅、以及和平解決國際爭端及衝突之傳統與習慣國際法則與規定。」巴國只願意用很中性的

國際法字眼表達對我國的支持，已傳達了相當多的訊息。另外一個指標是我國加入聯合國的問題。巴拿馬今年不是「由

於國際局勢的根本改變以及兩個政府同時存在於台灣海峽兩岸，因此需要重新審查大會於一九七一年十月廿五日的第二

七五八號決議。」一案的提案國、稍後也未加入連署。在討論該提案時，巴拿馬身為本屆聯合國大會總務委員會的委

員，居然保持緘默。雖然落葉未必知秋，但是一陣一陣的寒氣已經襲上心頭。我們必須密切注視巴拿馬未來的動向。

　　相形之下，李總統與中美洲國家元首的高峰會議卻是以「灰姑娘」的姿態受到媒體廣泛的報導與注意，大家的焦點

是放在中美洲五國歡迎我國申請加入中美洲整合體。以多邊性國際組織的方式來鞏固我國在拉丁美洲的邦交國是當前

主要的外交工作之一，所以能夠參與中美洲整合體自然被政府部門認為是重大的成就。然而這樣的發展與我國原先的設

計有天壤之別。根據外交部的構想，我國與中美洲國家先於七月成立「中華民國與中美洲暨加勒比海國家發展策略聯

盟」，該策略聯盟至少包含四個委員會（中美洲國家委員會、加勒比海國家委員會、專業部長委員會、外交部長委員

會）及一個秘書處。其中，外交部長委員會是由早在一九九二年成立的「中美洲國家與中華民國合作混合委員會」外長

會議轉變而來。其次是在李總統這次中美洲訪問時，與中美洲國家簽署自由貿易協定，並且正式成立「中美洲經貿合作

發展基金」，基金總額兩億美元，其中一億美元有我國負擔，另外一億美元由五國分攤。換言之，我國希望在彼此的互

動中扮演出資者及主導者的角色。實際的發展卻是十分反諷的，我國只是按照中美洲國家的願望同意出資二億四千萬美

元成立「中美洲發展基金」，「發展策略聯盟」實際上被「中美洲整合體」所取代。

　「中美洲整合體」雖有相當紮實的目標和計畫，但是除此之外一切都有待重新建立，更何況巴拿馬和哥斯大黎加兩

國的國會仍未批准加入「中美洲整合體」，他們的基本制度仍然在開發的階段。在這種情況下，我們參與這個區域性國

際組織不但要負擔一筆無法預知的經費，而且也要全力協助他們制訂各種法規、建立相關的架構及制度。若就成本效益

分析，這是否值得則有待商榷。想要藉助這個組織打入北美自由貿易區或是將來的美洲自由貿易區也將是困難重重，因

為這些組織都有特別防衛的機制，不允許其他地區的國家有任意搭便車的機會。例如，這次我國無法按計畫與巴拉圭簽

訂自由貿易協定就是因為南錐共同市場(Southern Cone Common Market)的其他會員國反對。根據上述的分析，我們若要採

取加入中美洲經濟整合體的方式來拓展對外的關係，就必須有實踐到底的決心，進行長期的規劃和投資。更重要的是，

政府部門要開誠布公，邀集各方俊彥與團體，集思廣益，凝聚全民共識，這才可能達成目標。

　　儘管這次太平之旅有如此的收穫，我們仍不能掉以輕心，因為中共仍將持續對我實施「圍堵政策」。就中共方面

而言，他們在中美洲及加勒比海地區的外交攻勢是利用聯合國為中心，透過聯合國舉辦的各種會議或是在聯合國內的工

作關係，與我國的友邦高層領袖接觸，建立常態的互動模式，進而發展實質的關係。中共駐聯合國大使秦華孫，就是以

其聯合國官員的名義，於本年(1997年)四月間先後赴哥斯大黎加、聖克里斯多福及聖露西亞訪問，並且促成了中共與聖

國建交。另外一方面中共也對拉丁美洲國家施展「巨棒」政策，以嚇阻我國的友邦。今年年初，中共在聯合國安全理事

會的投票中，對「派遣觀察員前往我友邦瓜地馬拉維持和平案」使用否決權就是最好的例子。雖然瓜國案最後圓滿落

幕，但是中共利用國際組織，以多邊互動的形式，來達成其外交的目標，其影響必然深遠。

　今天中共在國際社會運用各種手段限制我們外交的活動空間，意圖迫使我們不得不接受「一國兩制」的設計。面

對這樣的挑戰，我們在推動外交工作上一定要跳出傳統的窠臼，以另類的思考來創造外交的新局面。戰後國際關係發展

的特徵之一是，國家最高行政首長（總統或總理）的高峰會議對解決國際爭端是有正面的、積極的、立即的效果，因此

元首外交的確有其正當性。但是我們也必須瞭解元首在訪問中所發表的任何談話也具有實質承諾的意義，所以必須審慎

為之，切不可率性而為。當然這次太平之旅只是我國外交工作中一個主要的事件罷了，不足以論斷整體外交的成敗。但

是我們必要檢討這次元首外交，以強化我們對外的工作。

　綜合分析，未來元首外交必要與其他機制設計相配合，這將對我務實外交有所幫助。除了推動發展策略聯盟作為

配合的機制之外，我們也應該積極參與國際經濟整合，進行人道援助外交，提升我國在國際社會的形象。總之，我們外

交工作的推展宜採取單邊、雙邊、多邊交互運用的方式進行，以爭取國家最高的利益。